Confiança, governança e o desafio institucional da saúde no século XXI
Angélica Villa Nova de Avellar Du Rocher Carvalho*
Durante muito tempo, associamos progresso ao aumento do conhecimento. Acreditávamos que sociedades mais desenvolvidas seriam aquelas em que indivíduos compreenderiam melhor o mundo ao seu redor e, por consequência, tomariam decisões mais informadas. De certa forma, essa expectativa se realizou.
Nunca tivemos tanto acesso à informação. Nunca produzimos tanto conhecimento científico. Nunca dispusemos de capacidades tecnológicas tão sofisticadas. Paradoxalmente, quanto mais conhecimento produzimos, menos somos capazes de compreender integralmente os sistemas dos quais dependemos.
Pouquíssimos cidadãos compreendem como funciona uma aeronave moderna. Ainda assim, milhões de pessoas embarcam diariamente. Pouquíssimos compreendem integralmente os sistemas financeiros, as redes de energia, as cadeias globais de suprimentos ou os algoritmos que já influenciam decisões em diversos setores da sociedade.
E, cada vez mais, poucos compreenderão plenamente os modelos de inteligência artificial que passam a apoiar decisões em praticamente todos os campos da atividade humana. A saúde talvez represente o exemplo mais emblemático dessa transformação.
Nenhum médico domina integralmente o conhecimento médico produzido atualmente. Nenhum gestor consegue acompanhar isoladamente todas as variáveis que influenciam um sistema de saúde contemporâneo. Nenhum regulador, operadora, hospital ou indústria possui, sozinho, a visão completa do sistema.
Ainda assim, decisões precisam ser tomadas. Recursos precisam ser alocados. Tecnologias precisam ser incorporadas. Cuidados precisam ser coordenados. E pacientes precisam ser atendidos. Essa realidade nos conduz a uma questão que talvez represente um dos principais desafios institucionais do século XXI: como sociedades democráticas governam sistemas que se tornam mais complexos do que qualquer indivíduo consegue compreender integralmente?
O paradoxo da complexidade
A crescente complexidade dos sistemas contemporâneos desafia uma das premissas mais importantes das democracias modernas: a ideia de que cidadãos, gestores e tomadores de decisão são capazes de compreender adequadamente os temas sobre os quais deliberam. Não se trata de uma falha das pessoas. Trata-se de uma característica dos sistemas.
Nenhum indivíduo consegue compreender integralmente a medicina contemporânea, os sistemas de inteligência artificial, os mercados financeiros globais ou as complexas interdependências que caracterizam a sociedade atual. A especialização resolveu parte desse problema ao permitir avanços extraordinários do conhecimento, mas criou outro.
Passamos a depender cada vez mais de mecanismos coletivos para transformar conhecimento especializado em decisões legítimas. A questão central deixa de ser a compreensão individual e passa a ser a capacidade institucional de produzir decisões confiáveis em ambientes marcados por elevada complexidade.
Da compreensão individual à confiança institucional
Imagine novamente o passageiro que embarca em uma aeronave. Ele não compreende integralmente os sistemas de navegação, os protocolos de manutenção, os mecanismos de certificação ou os processos internacionais que sustentam a segurança da aviação.
Ainda assim, embarca. Não porque compreende tudo, mas porque confia. Confia nas instituições. Confia nos processos. Confia nos mecanismos de supervisão, controle e responsabilização que sustentam o sistema.
O mesmo ocorre com medicamentos, vacinas, redes elétricas, sistemas financeiros e, cada vez mais, com os sistemas digitais que estruturam a vida contemporânea. À medida que os sistemas se tornam mais sofisticados, a confiança deixa de estar associada à compreensão direta dos fenômenos e passa a depender da confiança nos mecanismos que produzem as decisões.
Em outras palavras, quando ninguém consegue compreender integralmente o sistema, torna-se ainda mais importante compreender como as decisões são tomadas. Essa constatação não reduz a importância da participação social, da transparência ou do controle democrático.
Ao contrário. Quanto maior a complexidade, maior a necessidade de instituições capazes de transformar conhecimento especializado em decisões transparentes, justificáveis, compreensíveis e sujeitas ao escrutínio da sociedade. O verdadeiro desafio das sociedades complexas não é apenas produzir boas decisões. É produzir decisões nas quais a sociedade possa confiar.
A saúde como laboratório da complexidade
Poucos setores ilustram esse fenômeno de forma tão clara quanto a saúde. Vivemos mais. A população envelhece. As doenças crônicas tornam-se mais prevalentes. Os tratamentos tornam-se mais sofisticados. A produção científica cresce em ritmo exponencial. Os dados se multiplicam. A inteligência artificial amplia a capacidade de análise e apoio à decisão.
Ao mesmo tempo, hospitais, operadoras, prestadores, indústria, empresas de tecnologia, reguladores e usuários tornam-se cada vez mais interdependentes. Nesse contexto, a excelência na gestão de cada organização individualmente já não é suficiente para garantir bons resultados para o sistema como um todo.
Durante o evento Saúde 2050, Paulo Chapchap, diretor médico do Instituto de Estudo de Políticas de Saúde (IEPS), observou que o Brasil possui excelentes gestores de hospitais, operadoras, indústrias e empresas de tecnologia, mas ainda conta com poucos “gestores de sistema” — lideranças capazes de enxergar a cadeia como um todo, estabelecer objetivos comuns e organizar a geração de valor para a sociedade.
Mais do que uma observação sobre gestão, essa reflexão revela um dos principais desafios dos sistemas complexos: a necessidade de lideranças capazes de transcender a lógica das partes e construir convergência em torno de objetivos coletivos.
Ela evidencia que a excelência na gestão das partes não garante, necessariamente, a boa governança do conjunto. Hospitais podem otimizar sua produtividade. Operadoras podem melhorar seus indicadores de sustentabilidade. Indústrias podem ampliar a inovação. Empresas de tecnologia podem desenvolver soluções cada vez mais sofisticadas. Todos podem estar cumprindo adequadamente seus objetivos. E, ainda assim, o sistema pode não produzir os melhores resultados coletivos.
O desafio de alinhar propósitos
Talvez a principal dificuldade dos sistemas complexos não esteja apenas na quantidade de informações ou na velocidade das transformações tecnológicas. Ela está na coexistência de múltiplas racionalidades legítimas. Cada ator observa o sistema a partir de sua própria perspectiva.
O gestor financeiro busca eficiência e sustentabilidade. O gestor assistencial busca melhores desfechos em saúde. A indústria busca inovação. As empresas de tecnologia buscam ampliar capacidades e soluções. Os reguladores buscam equilíbrio, proteção de direitos e estabilidade do sistema. Nenhuma dessas perspectivas está necessariamente errada. Ao contrário. Todas são importantes.
O desafio surge porque a soma de racionalidades legítimas não produz, automaticamente, o melhor resultado coletivo. É justamente nesse ponto que a governança assume papel estratégico. Governar sistemas complexos não significa eliminar divergências. Significa construir mecanismos capazes de alinhar diferentes perspectivas em torno de propósitos compartilhados.
Talvez a verdadeira maturidade institucional resida menos na capacidade de otimizar cada parte isoladamente e mais na capacidade de construir convergência sem eliminar a diversidade de interesses e visões que compõem o sistema. Em última análise, o papel das instituições não é substituir as diferentes racionalidades presentes no sistema.
É criar condições para que elas dialoguem, se articulem e contribuam para objetivos que transcendam os interesses individuais de cada organização. Porque, em sistemas complexos, o verdadeiro desafio não é apenas administrar recursos ou processos. É construir propósito coletivo.
Dados, inteligência artificial e a pergunta errada
Nesse contexto, grande parte dos debates contemporâneos concentra-se em temas como dados, interoperabilidade, inteligência artificial e proteção da privacidade. Todos são temas relevantes. Mas talvez, em muitos casos, estejamos formulando a pergunta errada.
A questão não é simplesmente se devemos utilizar dados, onde eles serão armazenados, se haverá interoperabilidade, se utilizaremos inteligência artificial. A transformação digital já está em curso. Os volumes de informação continuarão crescendo e a interoperabilidade se tornará cada vez mais necessária. A inteligência artificial ampliará sua presença nos processos assistenciais, administrativos e regulatórios.
A questão central passa a ser outra: como construir mecanismos de governança capazes de assegurar que essas capacidades sejam utilizadas de forma legítima, transparente, ética e orientada ao interesse público?
Mais importante do que decidir onde os dados estarão é decidir como serão governados. Mais importante do que discutir a existência da inteligência artificial é discutir quais instituições serão responsáveis por definir seus limites, supervisionar seu uso e assegurar sua compatibilidade com os valores democráticos.
O desafio da maturidade institucional
Durante muito tempo, associamos maturidade social ao aumento da capacidade individual de compreender o mundo. Mas os desafios do século XXI parecem apontar para outra direção.
À medida que os sistemas se tornam mais complexos, a maturidade das sociedades passa a depender menos da compreensão individual de todos os fenômenos e mais da capacidade coletiva de construir instituições confiáveis para governá-los.
Não se trata de substituir conhecimento por confiança. Trata-se de reconhecer que, em ambientes de elevada complexidade, a confiança depende da qualidade dos processos que transformam conhecimento especializado em decisões legítimas.
Transparência, integridade, participação, prestação de contas e governança deixam de ser atributos desejáveis e passam a ser condições essenciais para a preservação da legitimidade democrática. Esse desafio torna-se ainda mais relevante em uma sociedade que envelhece rapidamente.
O aumento da longevidade representa uma das maiores conquistas da humanidade, mas também amplia a necessidade de coordenação entre múltiplos atores, de utilização inteligente de informações, de incorporação responsável de tecnologias e de construção de modelos sustentáveis de cuidado.
Nunca precisaremos tanto de capacidade institucional, coordenação e confiança. A excelência na gestão das partes continuará sendo fundamental, mas ela não será suficiente.
A saúde do futuro dependerá não apenas de melhores hospitais, tecnologias ou organizações. Dependerá da capacidade de conectar diferentes atores em torno de propósitos comuns e resultados coletivos. Porque, em última análise, o desafio do século XXI não é apenas tecnológico, é institucional. Não é apenas sobre dados, é sobre governança. Não é apenas sobre inovação, é sobre legitimidade.
E talvez a grande agenda das próximas décadas seja justamente desenvolver instituições e lideranças capazes de governar a complexidade crescente dos sistemas dos quais dependemos.
A pergunta, portanto, não é apenas como construir instituições à altura da complexidade do mundo que estamos criando. A pergunta é se seremos capazes de desenvolver, desde já, as lideranças, as capacidades institucionais e os mecanismos de governança necessários para transformar complexidade em confiança e diversidade de interesses em propósito coletivo.
As reflexões apresentadas neste artigo dialogam com contribuições de autores como Edgar Morin, Herbert Simon, Niklas Luhmann e Anthony Giddens, bem como com debates contemporâneos sobre governança, transformação digital, inteligência artificial e sustentabilidade dos sistemas de saúde.
Bibliografia complementar
GIDDENS, Anthony. As consequências da modernidade. São Paulo: Editora UNESP, 1991.
LUHMANN, Niklas. Trust and Power. Chichester: John Wiley & Sons, 1979.
MORIN, Edgar. Introdução ao pensamento complexo. 5. ed. Porto Alegre: Sulina, 2015.
PORTER, Michael E.; TEISBERG, Elizabeth O. Redefining Health Care: Creating Value-Based Competition on Results. Boston: Harvard Business School Press, 2006.
SIMON, Herbert A. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. 4. ed. New York: Free Press, 1997.
WHO — WORLD HEALTH ORGANIZATION. Global strategy on digital health 2020–2025. Geneva: WHO, 2021. Disponível em: https://www.who.int/publications/i/item/9789240020924. Acesso em: 28 jun. 2026.
UNESCO — UNITED NATIONS EDUCATIONAL, SCIENTIFIC AND CULTURAL ORGANIZATION. Recommendation on the Ethics of Artificial Intelligence. Paris: UNESCO, 2021. Disponível em: https://www.unesco.org/en/artificial-intelligence/recommendation-ethics. Acesso em: 28 jun. 2026.
OECD — ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. OECD Principles on Artificial Intelligence. Paris: OECD, 2019.
* Angélica Villa Nova de Avellar Du Rocher Carvalho é advogada, dirigente pública na área da saúde e pesquisadora dos temas de governança, integridade, gestão de riscos, inovação, algorética e transformação organizacional.
**As opiniões expressas no artigo são de responsabilidade exclusiva da autora e não representam posicionamento institucional de qualquer órgão ou entidade pública.
